石世豪著作:「NCC 關鍵報告」重點擷錄


石世豪於 2009 年出的書:「NCC 關鍵報告:創會委員的協同與不同意見書」,ISBN:9789574159635。

擷錄書中有關媒體壟斷及 NCC 角色的部份:


第 4 頁-第 5 頁:

再就跨媒體集中化問題而論,依本會承辦單位援引潤利2006年1月份廣播電台有效廣告量統計,中廣僅以其調頻廣播部分廣告收入即佔28.14%,中視廣告收入亦佔無線電視有效廣告量2.26%。至於中國時報關係企業集團方面,中國時報爲潤利200年報紙有效廣告量排名第2名之報紙,如以前10名報紙總廣告收入計,該報佔23.06%;時報週刊(影劇版)爲潤利200年雜誌有效廣告量排名第3名,如以前10名雜誌總廣告收入計,該刊佔11.4%。而前此已納入中國時報關係企業集團之中天電視公司,依潤利2006年1月份有線電視有效廣告量統計,則佔該月有線電視有效廣告量7.22%。在個別媒體廣告市場上,中視、中廣與中國時報關係企業集團所屬各事業雖未取得獨占地位,其市場占有率及市場力仍不容忽視。尤其,個別媒體就其廣告收入除與同種類媒體直接競爭之外,跨媒體之間亦就整體廣告市場存在所謂「替代性競爭(substitution competition)」。亦即,跨媒體集中化現象一方面固與媒體經營者爭取「綜效(synergy)」有關,另一方面亦牽涉經營單一媒體者與跨媒體取得多種類媒體股權者彼此在整體廣告市場上之公平競爭問題。

又,跨媒體集中化現象當初引發各國政府介入管制之歷史背景,除上述競爭法上之顧慮外,主要仍爲報業跨媒體經營廣播電視所涉及言論通路之控制權集中問題。在此一面向上,我國則更有黨政軍退出廣播電視媒體之特殊議題。在本案中,如未就榮麗投資公司以其僅一億元之實收資本,卻可取得價値數十億之華夏投資公司所有權及相關媒體股權一節詳加查證,關於中國國民黨是否已切實依法退出中視、中廣,抑或僅「在形式外觀上」改由另一投資公司控股,其事實狀態即無從確認。反之,如已知余建新個人及中國時報關係企業集團成爲中視、中廣之實質控股者,卻又「在形式外觀上」認爲尙未違反限制報業跨媒體取得廣播電視事業股權之明文規定,在相關法令規定之解釋及適用上實不無疑問。至於本會委員會議多數意見認爲跨媒體經營之「議題深値委員會未來加以重視」一點,本席雖不反對;然而,如以數位化或「專輸(平台)/內容(製作編輯)」分離模式探討跨媒體經營議題之未來發展趨勢,則無論報業廣播電視等媒體發展之歷史背景或言論通路控制權集中之問題均已如滄海桑田。本案所涉技術、市場及言論通路等面向之事實狀態,尙非所謂「未來」條件下之情形,本會宜正視組織法第一條所揭示之「落實憲法保障之言論自由,謹守黨政軍退出媒體之精神,促進通訊傳播健全發展,維護媒體專業自主」等立法付託,不宜輕易推卸近在眼前之重責大任。

第 68 頁-第 70 頁:

其次,關於本次「中國廣播公司申請股權轉讓及負責人變更討論案」所涉媒體壟斷疑義,並非任何廣播事業股權轉讓或負責人變更均將觸及;必須系爭廣播事業達一定規模以上者,其股權轉讓或負責人變更所形成之(新)控制關係,始有導致廣播相關(廣告)市場或收聽率之集中化程度顯著升高,廣播之目的事業因而淪爲少數人所掌控之產業結構惡化傾向。易言之,股權轉讓及變更負責人前後所涉相關廣播事業之規模大小,以及,受讓股權及擬任負責人對於受讓方、擬任新職一方就標的廣播事業控制權強化之程度,係據以判斷媒體壟斷之產業結構惡化風險之重要指標。上述廣播電視法施行細則第18條、第19條相關管制標準,僅針對個別廣播事業控制權變動情形作(不週延且不適當之)規範,對於系爭廣播事業相對於整體廣播產業及其所屬產業區位(如:經營地區、頻道屬性等)之規模則漏未規定,實爲一殘缺不全之媒體反壟斷規範。廣播電視法第1條「促進廣播…事業之健全發展」之立法目的、同法第8條「電臺應依電波頻率之分配,力求普遍均衡」之管制目標,雖未精確描述類似有線廣播電視法第21條、第33條第1項第4款之反壟斷標準,畢竟仍爲主管機關審查廣播事業股權轉讓、負責人變更申請案,勾勒出防止市場集中化與電波頻率均衡分配之判斷基準;對照司法院大法官釋字第364號解釋所揭示「國家應對電波頻率之使用爲公平合理之分配」之立法原則,廣播電視法第14條第1項於適用時亦應作相同之解釋。

在上述反壟斷之管制規範目的之下,關於股權轉讓或負責人變更之特定廣播事業規模,是否已達其控制權易主足以顯著改變集中化程度,基本上可依其所使用之電波頻率多少及涵蓋情形、收聽率及廣告收入等面向分別加以衡量:

由於廣播事業爲從事其目的活動塑造社會影響或獲取利潤,必須建置電臺並透過無線電波頻率將訊號傳送予收聽大眾,持有單一廣播執照、獲核配單一頻率使用權者,固應於執照及頻率核配地區內致力涵蓋既有或潛在聽眾;至於中廣及公營之警察廣播電臺、教育廣播電臺、漢聲廣播電臺等持有多張廣播執照或獲核配複數(全區及地區)廣播網之廣播事業,更將依其營運計畫致力使所轄電臺發射之電波充分涵蓋人口密集處或求其普及。整體而言,廣播事業由其所屬各電臺分別發射之電波實際涵蓋區域及人口,在都會區等人口密集處勢必反覆重疊、在偏遠地區則不免有所疏漏。相較之下,無線電波監理上用以計算頻率使用費之電臺4dBuv/m電場強度涵蓋範圍內之人口數,係依廣播事業就其所使用無線電波頻率支付對價之計算基準,透過此一奠基於「使用者付費」原則而導入相當程度「成本-效益」考量之計算基準,將有助於呈現各廣播事業依其彼此所發射電波涵蓋情形在可及性(accessibility)及潛在影響力等訊號傳輸效益面向上之對比。根據本會業務單位之調查,中廣於2006年各全區網及地區性頻道之電波涵蓋人口率,約爲全國(依法申設)電臺之21.8%,飛碟廣播公司(加入聯播網其他電臺未一倂計入)約爲1.1%,兩者如合倂計算則爲22.9%;飛碟廣播公司如以聯播網各電臺合計其涵蓋人口率約爲1.9%,如與中廣各網合計則爲23.7%。

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三、制止不當傳播內容公權力介入非首選

誠然,頻道事業所製播之特定內容可能暴露他人隱私、損及他人名譽,或破壞其他事業之商譽進而造成營業損失,被害者自然可循民事或刑事救濟管道追究其責任;我國衛星廣播電視法另課予頻道事業依利害關係人要求更正或提供答辯機會之義務,主管機關亦得透過法定裁罰權限強化此項原屬民事救濟之請求權。至於頻道事業之經營者或工作人員基於其政治傾向或品味偏好,長期製播優惠特定取向之節目或甚至進而黨同伐異,在不涉違法或未侵犯他人合法權益之情形下,原屬其「營業自由」及自承商業風險所換得之媒體「趨勢自由(Tendenzfreiheit)」,獨立機關合議制成員自當避免依其各自政治傾向或品味偏好妄加臧否,於相關行政措施發動之際更應拒絕爲不正當聯結或恣意輕重出入。與此相對,頻道事業如違背公司治理法則任令其內部組織失序,或置新聞專業自主與媒體自律等內部管控責任於不顧,致使其節目製播反覆、持續發生違法或悖逆專業倫理之系統性疏失,則又涉及上述一般經濟法制與目的事業法制交錯規範之營運不當問題,同屬於針對類此公司治理顯已失靈而例外啓動目的事業監督措施之補充性管制規範。就此,衛星廣播電視法第29條第2項(「主管機關認爲衛星廣播電視營運不當,有損害訂戶權益情事或有損害之虞者,應通知衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商限期改正或爲其他必要之措施」)與銀行法第61條之1第1項(「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時,主管機關除得予以糾正、命其限期改善外,並得視情節之輕重,爲下列處分:一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。五、其他必要之處置」)畢竟精粗有別,立法者賦予頻道事業主管機關之干預權限不免過於寬泛空洞。然而,正因衛星廣播電視法授權例外干預頻道事業營業活動之啓動要件寬鬆,且授權主管機關選擇之干預措施僅有回復(「改正」)及必要性(「其他必要之措施」)限制,獨立機關更應精準判斷啓動要件是否具備並審慎裁量得選用之干預措施,不得無視法治國家所應遵循之正當法律程序,逕以所謂「社會期待」爲由、甚或以執法者個人品味爲標準,恣意干預頻道事業之自主營運。

其實,針對頻道事業製播之個別不當節目內容或其長期之偏頗立場,除以法治國家必須謹慎將事之公權力干預頻道事業「營業自由」、威脅特定個人「表現自由」方式外,原得由利害關係人及民主社會中之多元團體代表直接加以詰難辯證,藉此充分開展公共領域及民主論壇所不可或缺之健全對話空間。退而求其次,個別消費者各自擇「優」收視並積極表現在各項(市場或收視行爲)調查,原即可循自由經濟體制下頻道事業所不可違逆之商業運作邏輯,促使其順應多數消費者之選擇調整製播方針。至於頻道通路(主要爲有線廣播電視系統)遭壟斷或上下游交易秩序遭扭曲、收視調査公司抽樣或公布方式不利於「優質」節目長期發展、廣告及贊助等收視費以外財源變因複雜易扭曲營業誘因,種種可能導致頻道事業惡性競爭之「結構性」問題,亦應正本清源自改善其競爭條件著手,例如:排除頻道事業不必要之進入市場障礙、增進(有線)多頻道傳輸平臺間之通路競爭、健全廣告市場及收視調查機制等,並非以「獵巫(witchhunt)」式激情祭出公權力停播所謂「惡質」頻道或撤銷其執照所能有效解決。更何況,個別頻道之內容究竟「惡質」或「優質」,其評價往往因人而異;所謂「海畔有逐臭之夫」,即便學富五車、高居廟堂之上者,亦無充分正當性基礎替他人攔阻「不得」收視之頻道內容,不但政論節目或富含政治性言論之新聞節目如此,無涉政治之「大眾娛樂」節目亦復如此。而國家以公權力介入堪稱媒體「趨勢自由」核心之製播方針或立場選擇,不僅干預個別頻道事業之「營業自由」,亦有害於民主監督及文化多元發展所需之自由氛圍形成。

第 154 頁-第 155 頁:

至於反壟斷之干預門檻爲何,有線廣播電視法第21條規定係以同一行政區域系統經營者總家數1/2、全國總訂戶數1/3、全國系統經營者總家數1/3爲其界限,公平交易法第11條則以事業因結合而使其市場占有率達1/3、參與結合之一事業之市場占有率達1/4或銷售金額爲形式門檻,另以「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」爲其實質權衡標準。

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獨立委員會仍屬行政權

本會之創設緣起,一方面固然有鑑於交通部(電信總局)與新聞局(廣電處)分別駕控通訊傳播之「技術(、產業管制)」與「文化(、政治控制)」面向形成所謂「雙頭馬車」積弊已深,非整倂兩機關重新設計更具管理效能之主管機關實不足以完成上述自由化與民主化歷史任務;另一方面則源自於對執政者及其所統轄層級化行政機關之高度不信任,更深入政治思想史而言,則係警覺於「(廣義)政府」對於自由經濟與多元社會之發展助益有限甚至有害。申言之,無論自上述「政府爲必要之惡」思想或司法院大法官釋字第613號解釋意旨觀之,本會雖爲獨立機關而有別於其他由執政團隊所直接控制之行政機關,畢竟仍屬於國家行政權之一環而爲人民自由權利(未嚴予監督即可能怠惰)之保護者與(無合憲性或合法性控制即可能濫權之)潛在威脅。即使以委員會組織之合議制決策模式外加於首長指揮體系上,本會內外形式或實質仍爲不折不扣之行政機關,縱然負有「落實憲法保障之言論自由,謹守黨政軍退出媒體之精神,促進通訊傳播健全發展,維護媒體專業自主,有效辦理通訊傳播管理事項,確保通訊傳播市場公平有效競爭,保障消費者及尊重弱勢權益,促進多元文化均衡發展,提升國家競爭力」之組織使命,終究難免受限於行政資源、蒙昧於專業自信、僵持於行政倫理、膠著於行政慣習而墮化爲自由經濟與社會自治生成發展之阻力而非助力。本會合議制成員依本會組織法第6條之嚴格規定:「於擔任職務前三年,須未曾出任政黨專任職務、參與公職人員選舉或未曾出任政府機關或公營事業之有給職職務或顧問,亦須未曾出任由政府機關或公營事業所派任之有給職職務或顧問」,更應秉持「來自民間」之堅定立場慎防權力腐化,尤須極力避免沾染諉過邀寵以圖一己尊榮之官場陋習,此亦所以本會委員就職初期即以高度共識通過行爲規範以爲自律之道理所在。

第 356 頁-第 357 頁:

四、最適管制模式應顧及市場競爭秩序且堅持依法行政

更何況,任何「管制租」皆非「白吃的午餐」,直接支付其管制成本者固爲異動頻道「動輒得咎」之系統業者,其他未獲「上架」或「定頻」或頻道位置不佳之頻道業者、選擇機會受限之有線廣播電視訂戶及繼續扭曲之整體產業競爭力,甚至,因此再陷「檯面下交易」泥淖之我國管制文化,均將成爲管制機關「自作聰明」之意外犠牲品。

正本清源之道原應正視近年技術與市場發展趨勢,透過調整經營區、開放新進業者申請經營及解除電信與廣播電視互绔經營限制等方法活化競爭,使頻道業者及訂戶各依其偏好選擇系疣或其他多頻道傳輸平臺,系統「排頻」亦將逐漸如同其他商品或很務交易一般「正常化」。至此,仍須透過管制系統「排頻」以落»立法目的者,將僅限於法定「(公益)必載」(參照:有線廣播電視法第37條之1;至於第37條關於商業無線電視頻道必載之硬性晛定,亦可輔以轉播協議之規定或由後者取代)、「近用」(參照:有線廣播電視法第25條第2款)、「分級與鎖碼」(參照:有線廣播電視法第41條)、「廣告上限」(參照:有線廣播電視法第45條第2項)等(短期內)無法透過市場競爭機制有效調節之公益考量,主管機關亦毋須爲永無止息之「定頻」問題「順了姑情,拂了嫂意」。